强化检察室建设把监督触角延伸到乡镇

发布时间:2011-7-19 10:52:32作者:江门市人民检察院 浏览:

强化检察室建设把监督触角延伸到乡镇

公诉科 苏劲光

 

内容摘要】深入推进三项重点工作,服务社会主义新农村建设是基层检察院的重要历史任务,强化乡镇检察室建设,把监督触角延伸到农村基层在当前具有重要意义。笔者以江门地区检察机关在探索乡镇检察室建设过程中创造的“恩平模式”为例,总结江门地区检察机关在乡镇检察室建设中取得的经验及分析实践中遇到的问题,并对推进我省乡镇检察室建设提出了建设性的意见。

关键词  建设  强化  乡镇检察室  监督触角

深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,是党中央审时度势,为着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,更好地掌握维稳工作的主动权,为政法维稳工作长远发展进步提供机制、制度保证而作出的重大战略部署,深入推进三项重点工作,是检察机关当前和今后一个时期的重大政治任务。2009年笔者在恩平市院挂职任副检察长期间,就基层检察机关如何深入推进三项重点工作,维护和促进社会主义新农村建设问题深入乡镇进行调研,在此基础上提出了基层检察院要设立乡镇检察工作联系点,将法律监督职能延伸到乡镇基层,更好服务社会主义新农村建设的设想。2009年6月,恩平市检察院以乡镇司法所为依托,在全市11个镇(街)成立了检察工作联系点,经过一年的摸索和不断完善,恩平市院乡镇检察工作联系点工作渐显成效,不仅成为兄弟市院效仿的对象,也引起了上级检察机关的高度关注。当前,针对检察机关缺乏乡镇基层一级工作机构情况,要求重建乡镇检察室的呼声很高,海南省、江苏省等地的检察机关更是大张旗鼓积极开展乡镇检察室建设,笔者也结合恩平市院在乡镇设立检察工作联系点的实践,谈谈当前乡镇检察室建设的几点意见。

    一、当前检察机关设立乡镇检察室具有重要意义

上世纪80年代,随着经济社会和检察业务的发展,一些地方的检察机关在乡镇、厂矿或税务、交通等部门成立了检察室,对于拓展检察机关法律监督领域,提升检察机关基层工作水平进行了有益的探索和尝试。但由于没有法律的明确规定,各地设立的乡镇、厂矿、税务、交通检察室在组织机构、人员管理、经费保障等问题上各行其是,很不规范,甚至出现了少数地方的检察室违法插手经济纠纷、越权办案等现象。1993年7月23日最高人民检察院政治部下发了《关于整顿各类检察室的通知》,检察机关设立检察室过多过滥的势头得到了遏止。随着刑法和刑事诉讼法的修改,检察机关自侦案件管辖范围大大缩小,1996年检察机关进行机构改革,最高人民检察院对乡镇检察室的建立提出了“保持现状,不再发展”的意见。从那时起许多地方的乡镇检察室也陆续撤销。即使如此,检察机关关于乡镇检察室建设的探索并未停止,2008年,海南省检察院根据海南检察工作实际情况,提出了由省检察院推动乡镇检察室建设的构想,在海南各地重点乡镇陆续派驻检察室。以海口市为例,2008年11月海口市检察院向所辖的龙华、秀英、美兰、琼山4个区的检察院,向4个重点乡镇派驻了检察室。目前,海口市乡镇检察室监督范围覆盖15个乡镇、5个农场、1638个自然村、57万多人口。一年多来,各乡镇检察室共受理涉农职务犯罪案件线索34件,协助自侦部门立案侦查16件,监督公安派出所立案3件9人人,受理控告申诉100件,化解基层矛盾纠纷21起,开展法治宣传和预防警示教育45场次①。海南省检察机关派驻乡镇检察室是地域特色鲜明的探索,为检察机关服务社会主义新农村建设趟出了一条新路,得到了海南省党委政府的大力支持和充分肯定,《检察日报》也多次进行报道,详细介绍海南省检察机关乡镇检察室建设的成功做法和经验,“海南模式”无疑是当前检察机关重建乡镇检察室工作的一面旗帜。

在广东,省检察院郑红检察长也是检察机关建设乡镇检察室的积极倡导者,撰写了《发展乡镇检察室服务新农村建设的思考》一文,他旗帜鲜明地指出“党的十七届三中全会吹响了农村新一轮发展改革的号角,服务社会主义新农村建设成为检察机关的重要历史任务,乡镇检察室面临着难得的发展机遇。”②作为改革开放的前沿,广东省经过三十多年的高速发展,社会经济和城乡建设已发生了翻天覆地的变化,许多乡镇已发展壮大为人口众多,经济实力雄厚的现代化中小城市,发达地区镇级经济的总量、城市化规模甚至远超落后地区的县级甚至地市级规模。由于重点乡镇的高速城市化,其拥有远比普通乡镇强大的经济决策权和行政管理权,从国家权力监督制衡的角度来看,应当在这些重点乡镇设置相应的法律监督机构,保障行政机关依法行政,但就目前我们的国家机构而言,最基层的检察机关是设置在县(区)一级,没有乡镇一级的检察机构,基层的信息不畅,耳目不明,无疑使检察机关对基层的法律监督工作效果大打折扣。当前,我省为了突破旧的行政管理体制的束缚,促进社会经济高速发展,正大刀阔斧推进“简政强镇”改革,今年5月19日省委省政府出台了《关于简政强镇事权改革的指导意见》,进一步明确要通过赋予乡镇更大的社会管理权限,促进农村城镇化,促进农村经济发展,对特大镇甚至可赋予县级权限。③可以预见,广东镇级经济将被注入新的活力,进一步发展壮大,越来越多的镇无论从常住人口、生产总值、财政收入或是政府架构、管理权限将与县(县级市)或市辖区不相上下。如果检察机关在这些已具备县级规模的镇仍没有自己的机构,必然导致法律监督的缺位,无法适应社会经济和社会管理发展所需。肩负法律监督职责的检察机关,在这次面向乡镇的重大改革浪潮中应紧密结合新形势,新任务,不断深化服务社会主义新农村建设的认识,大胆改革创新,结合实际积极探索建设乡镇检察室,在改革过程中充分发挥检察机关维护、促进农村社会稳定和发展的重要作用,勇当科学发展的排头兵。

二、当前基层检察院在建设乡镇检察室工作中所遇到的问题和出路

笔者到基层院挂职期间与乡镇公安派出所、法庭、司法所等部门及农村群众的接触、交往当中深深感到检察机关在县城“坐堂办案”,与乡镇基层之间存在“两个不了解”:一是我们对乡镇“七站八所”执法工作情况和农村发展状况不了解;二是广大农民群众对检察机关的性质、职能和作用不了解。究其主要原因是检察机关在乡镇没有自己办公机构,农村的信息不畅,耳目不明;农民群众遇到法律上的难题只会想到镇上的派出所、法庭、司法所,相当一部分群众连检察院是干什么的都不知道。在乡镇成立检察室就是当前解决问题的最好方法。但就目前而言,设立乡镇检察室,至少有以下几个问题需要解决:

一是编制问题。依照《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》第四条的规定:乡(镇)检察室根据乡(镇)地域、人口、经济状况和工作需要设置。乡(镇)检察室的设置和撤销,由省一级人民检察院审批。因此,设立乡镇检察室是一项严肃的工作,应得到当地党政机构管理部门的认可并予安排编制方可实行。虽然目前海南省等地的检察机关以《人民检察院组织法》第2条第3款的规定以及《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》作为设立乡镇检察室的法律依据,但是以上法律法规对乡镇检察室的设立只是一个原则性规定,缺乏可操作性,没有得到国家层面法律的认可,难以得到其他省、市、县党政机构管理部门的认同。况且就广东而言,目前正在按照“大部制”的要求进行机构改革,党政部门精简、合并是趋势,在此大气候下谈增加机构和人员谈何容易?反观海南省的做法,他们是由省检察院会同组织部门、政法委等共同组织实施,是妥善地解决了乡镇检察室编制部门后才在基层组织实施,这是“海南模式”最大的特点所在。

二是人员问题。依照《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》第五条之规定:乡(镇)检察室配备检察员、助理检察员、书记员若干人,设主任一人,根据需要可设副主任一人,主任、副主任由检察员担任。目前,基层检察院普遍存在人手短缺情况,就恩平市院而言,即使按照组织人事部门批准的招考公务员名额足额招录到新的人员,也仅仅可抵消每年流失(包括退休、调动、辞职)的人员数目。人员短缺已是影响一些边远基层检察院可持续发展的问题,即使按照每个乡镇检察室安排2-3名工作人员的最低标准,基层检察院在现有的人员编制和招录情况下也难以满足乡镇检察室建设所需。

三是经费问题。就目前江门地区来说,基层检察院的办公经费和干警福利已实行了财政统发,由于财政核拨的办公经费基数低,目前基层市院的办公经费开支基本上是捉襟见肘,很大程度还是依赖财政返拨赃款进行补充以维护正常的办公、办案需要。如果在乡镇设立检察室,办公场所、车辆、日常办公开支等都需要财政负担,但就目前基层市区政府财政状况而言,在没有增加机构和人员编制的情况下要求财政增拨乡镇检察室办公经费,其难度之大实在可以想象。

三、江门检察机关在探索乡镇检察室建设过程中创造的“恩平模式”具有现实意义和借鉴作用

据笔者掌握的情况,目前江门市检察机关还没有真正建立乡镇检察室,但各市、区院都在积极进行构筑乡镇基层检察阵地的探索,自2009年6月恩平市院在该市11个镇(街)成立乡镇检察工作联系点后,台山市院也参照该模式在国华台电、台山核电等大型能源企业所在的赤溪镇成立了台山市首个检察工作联系点,新会、蓬江区院也相继在街道、社区成立了检察工作联系点。至2010年6月底,全市已经设立驻镇、街检察工作联系点47个,努力使检察工作贴近群众、贴近基层,更好为社会主义新农村建设服务。其中,恩平市院依托司法所成立乡镇检察工作联系点的做法最具特色:

1.依托基层司法所成立检察工作联系点。恩平市地处江门市的西南部,是以农业为主的县级市,经济条件较为落后,属于广东省财政转移支付扶持的贫困地区,一半以上乡镇是远离中心城区的边远乡镇,恩平市院要在乡镇建立检察室同样遇到无编制无经费无办公场所等难题。但恩平市院并没有等、靠、要,而是解放思想,大胆创新,先行先试,他们善用他山之玉----主动争取司法局的理解与支持,与司法局共同签订《在镇(街)开展业务协作的实施意见》,依托基层司法所成立检察工作联系点。“实施意见”明确由司法所为检察工作联系点提供必要的办公场所、办公设备和其他便利条件;检察院专门成立下访巡访工作队,定期到联系点开展“阳光检务”活动,现场接待群众来访、提供法律咨询;在联系点设立联系热线和信箱,以海报、宣传栏等方式向群众宣传检察工作的动态,通告下访、巡访的时间。检察机关聘请基层司法所的工作人员担任检察工作联络员协助开展工作,并明确检察工作联络员职责是:协助检察人员进行接访、受案、调查、取证、调解等具体工作;及时向检察院、司法局反馈协作工作情况和存在问题;负责检察工作联系点的维护、管理;完成检察院、司法局共同交办的其他工作。

2. 联系点实实在在地开展检察监督工作。乡镇检察联系点建立后,恩平市院指定一名副检察长专门负责乡镇检察工作联系点工作,定期组织举报、控申、民行等部门干警组成小分队下乡巡访、接访,并拨出专门经费编印《恩平市人民检察院民事行政检察便民手册》、《人民检察院检务公开及有关举报常识》、《基层干部预防职务犯罪宣传手册》下发到各检察工作联系点供群众取阅,向农村群众宣传法律知识和检察职能,引导群众依照法律途径解决矛盾纠纷,促进农村社会和谐稳定。同时结合开展农村基层职务犯罪预防,在3个镇5个村委会(社区)和镇政府、圩镇等设置廉政文化宣传栏,并设置廉政书架,赠送廉政文化书籍600多册,大力开展职务犯罪预防教育。侦监、公诉、监所部门利用检察工作联系点开展对刑满释放、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利等五类人员及适用宽严相济刑事司法政策不批准逮捕、不起诉的未成年犯罪嫌疑人的回访考察和帮教工作。为充分发挥联络员的作用,该院民行部门对民行案件当事人住所地在农村的,都将接访、申诉问话记录、调解、法律文书送达、预约当事人接受询问等工作交由联系点联络员协助办理,并要求及时反馈协作工作情况和存在问题,提出解决办法。

3. 联系点工作取得了明显成效。通过建立检察工作联系点,形成了检察院、联系点、联络员三位一体、辐射整个农村的便民诉讼“网络”,让检察职能延伸到了乡村、走进了农村的千家万户,成为检察机关联系广大农村群众、服务群众的桥梁和纽带,为群众了解检务、咨询法律、举报犯罪和控告申诉提供了便利。到目前为止,恩平市院通过下访巡访的方式共接待来访群众49人次,现场为群众排忧解难12件,直接受理控告申诉案件15件,接受公民举报职务犯罪案件线索5件,受理民事行政申诉案件3件,提供法律咨询服务30多次。

可见,恩平市院根据当地实际情况,找准加强农村基层法律监督的切入点,充分利用现有司法资源,通过借助乡镇司法所建立检察工作联系点,成功破解检察机关在乡镇没有“立足点”的难题,是搭建基层检察平台,拓展检察阵地的一种大胆探索,也是当前江门地区检察机关探索乡镇检察室建设具有代表性的模式。

四、关于推进我省乡镇检察室建设的几点意见

当前,关于检察机关建设乡镇检察室的问题,很多地方或纠缠于法律依据的有无,或囿于编制、人员、经费等问题踟蹰不前。就我省而言,也鲜见完全按照《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》成功实施的先例。为此,笔者建议:

1.最高人民检察院应根据社会政治经济发展状况,及时修订《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》,使其更适应当前工作需要,另应争取在修订《人民检察院组织法》时明确乡镇检察室的性质、职能和地位,真正使乡镇检察室工作有法可依。

2.乡镇检察室建设是一项重大改革举措,检察机关要积极争取党委政府的理解和支持,特别是在如何解决乡镇检察室机构、人员编制问题上要学习“海南模式”,应由省级检察机关汇同省政法委、省委组织部等部门协商解决,自上而下整体推进。

3.乡镇检察室建设应选择重点乡镇进行,不应“一刀切”全面铺开。乡镇检察室建设必须统筹兼顾,慎重稳妥。应选择常住人口、经济总量和城镇建设达到一定规模,设置有中心法庭的重点乡镇或有重大项目、重点工程的乡镇设置检察室。要坚决摒弃不讲成本与效益,无原则盲目扩张,好大喜功的错误思想,防止再次出现设置检察室过多过滥的现象。

    4.明确乡镇检察室的职能,突出重点,服务大局。乡镇检察室要结合三项重点工作和正在开展的司法改革,充分发挥扎根农村,密切联系群众的优势,积极参与社会管理创新,不断满足人民群众的新要求、新期待:一是以强化法律监督为重点,协助侦查监督、公诉及民事行政检察部门,加强对派出所、中心法庭、司法所等部门的执法、司法活动的监督;二是配合监所检察及社区矫正工作部门加强对刑满释放、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利等五类人员及适用宽严相济刑事司法政策不批准逮捕、不起诉的未成年犯罪嫌疑人的回访考察和帮教工作;三是受理群众的控申、举报,及时反映社情民意,及时收集突发事件信息,及时化解矛盾纠纷;四是协助反贪、反渎部门开展查处和预防涉农职务犯罪工作,推动健全职务犯罪预防网络,协助基层组织从源头上预防职务犯罪的发生;五是积极参与社会治安综合治理,为社会主义新农村建设创造和谐稳定的社会环境。

注释:

①2010年6月10日《检察日报》第一版“服务,在离老百姓最近的地方”报道(作者:王泽群);

②2008年第22期(总第538期)《人民检察》第23页“发展乡镇检察室服务新农村建设的思考”(作者:郑红);

2010年6月19日《南方日报》第04版“关于简政强镇事权改革的指导意见”。

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