检察机关对人大代表采取强制措施的法律思考

发布时间:2011-7-19 10:51:06作者:江门市人民检察院 浏览:

检察机关对人大代表采取强制措施的法律思考

综合科 易婉琼

一、引子

犯罪嫌疑人余某,原系T市(县级)纺织品进出口公司(以下简称纺出公司)经理兼法定代表人,该市海外贸易公司(以下简称海外公司)经理兼法定代表人,系J市(地级)人大代表。2009年初,T市院检察院因余某涉嫌贪污国有资产于2009年6月22日通知余某到检察院接受调查。经过12小时的询问,初步掌握了余某利用职务之便涉嫌贪污70多万元的犯罪事实,依照法律规定应该立即对其立案侦查并刑事拘留。但此时办案人员却陷入两难,原因是余某是J市人大代表,如果对其采取刑事拘留,按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第30条的规定,必须要经过J市人大代表大会常务委员会许可,而此时12小时已到,依法不能将其拘禁直至人大常委会许可后才将其刑事拘留。但案件已经突破,如果将其放了,势必会造成他与其他关键涉案人员串供或毁灭证据。怎么办?经与相关部门协商,T市院最后决定打法律擦边球,一方面将余维汗移交纪委“双规“,一方面迅速向J市检察院汇报,由J市检察院向J市人大代表大会常务委员会提请对余某采取强制措施的报告。J市人大常委会在接报后  日内召开了会议,表决通过对余某采取刑事拘留措施。

二、人民代表刑事豁免权的含义

前述案件案情并不复杂,在我国检察机关办理的职务犯罪案件中可谓沧海一粟,但正是由于被追诉人的特殊身份——人民代表的限定,才使本案在处理上变得更为复杂与慎重。案件的处理过程牵涉到人民代表的豁免权。实践中一般认为,刑事豁免是指县级以上的人大代表非经本级人民代表大会主席团许可,大会闭会期间,非经本级人大常委会许可,不受逮捕或者刑事审判;如果是现行犯或者重大嫌疑分子被拘留,执行的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或常委会报告。宪法第七十四条、代表法第三十条、全国人大组织法第四十四条、地方组织法第三十五条对此都作了规定。

三、现行人民代表刑事豁免权分析

由于现行的法律对人大如何行使许可采取强制措施、审判权并没有作出详细的规定,学理上对这种权力如何正确的行使也没有进行深入的探讨,因而在实践中,人大主席团或常务委员会对司法机关提请要求对人大代表采取强制措施、审判的具体操作中,存在以下问题:

1、对现行犯实施拘留的标准并不明确

对人大代表采取刑事拘留,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和《人民检察院刑事诉讼规则》有不同的规定:《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第30条规定:县级以上的各级人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,在本级人民代表大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或刑事审判。如果因为是现行犯被拘留的,执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或人民代表大会常务委员会报告。对县级以上的各级人民代表大会代表,如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施,应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。乡、民族乡、镇的人大代表大会代表,如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”

《人民检察院刑事诉讼规则》第79条规定,担任县级以上人民代表大会代表的犯罪嫌疑人因现行犯罪被拘留的,人民检察院应当立即向该代表所属的人民代表大会主席团或常务委员会报告;因为其他情形需要拘留的,人民检察院应当报请该代表所属的人民代表大会主席团或常务委员会许可。

以上规定对人大代表采取刑事拘留措施分两种程序:一是一般情况下,刑事拘留人大代表需经人民代表大会主席团或常务委员会许可;二是如果该人大代表是现行犯,只需在采取措施后向主席团或常务委员会报告。拘留的对象只适用于现行犯或者重大嫌疑分子。何谓“现行犯”?法律没有明确规定。只是《刑事诉讼法》第61条:公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子,如果有下列情形之一的,可以先行拘留:(一)正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的;(二)被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的;(三)在身边或者住处发现有犯罪证据的;(四)犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的;(五)有毁灭、伪造证据或者串供可能的;(六)不讲真实姓名、住址,身份不明的;(七)有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的。《人民检察院刑事诉讼规则》第76条规定:对于有下列情形之一犯罪嫌疑人,可以决定拘留:(1)犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的;(2)有毁灭、伪造证据或者串供可能的。但由于检察院立查的职务犯罪案件与一般刑事案件不同,要收集犯罪嫌疑人“有毁灭、伪造证据或者串供可能”的证据难度很大,无法及时对犯罪嫌疑人采取强制措施保全证据。

2、人大及其常设机构的许可性质并不明确

检察机关查办职务犯罪案件往往面临保密性于时效性的挑战,很多重要的案件线索一经披露将会给案件查处带来极大的不便,甚至可能令侦查工作半途而废。故而在向人大及其常设机构提请强制措施许可时,该汇报哪些情节,该提供哪些资料是一个极富操作性的问题,理清这一问题的关键就是判定这种许可的性质,即此种审查是形式上的或是实体上的审查。

3、许可程度启动的复杂性与办案期限的紧迫性矛盾

按照有关法律的规定,需要逮捕担任两级以上人民代表大会代表的犯罪嫌疑人的,按照前款规定分别向该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会报请许可。需要逮捕担任政协委员会的犯罪嫌疑人的,人民检察院应当按规定向该委员所属的政协组织通报情况。

同时,最高人民检察院《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》第14条规定,需要逮捕担任各级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人的,下级人民检察院应当按照《人民检察院刑事诉讼规定》第93条的规定向该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会报请许可,获得许可后,向上一级人民检察院报请逮捕。

    但检察机关对犯罪嫌疑人采取刑事拘留后十天内最长不得超过十四天,要向上级检察机关提请逮捕,下级人民检察院还要按照《人民检察院刑事诉讼规定》第93条的规定向该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会报请许可,获得许可后,向上一级人民检察院报请逮捕。十四天时间内既要进一步收集犯罪嫌疑人的犯罪证据,“对有证据证明有犯罪事实”,“有逮捕必要的”,要先提请人民代表大会主席团或者常务委员会报请许可,再报上级院审查。地方人大常委会一般每两月例会一次,而将案件材料报送上级检察机关亦需要时日,这两项复杂的手续如何在规定的几个工作日内准确无误地完成,实在令检察机关面两难。

4、许可程序的非诉性

人民代表强制措施的许可实际上涉及刑事诉讼的正常开展,是一种实质意义上的诉讼活动,但这种活动显然没有诉讼活动的基本特征,因而会出现难于操作的问题。其一,书面审查为主,既无法听取当事人民代表的陈述,亦不便对于侦查机关的提请理由进行核实,致使许可程序形式化。其二,没有设立不服许可的救济机制,目前相关法律只规定对代表适用强制措施由该代表所属的本级人大许可,而当人大不予许可时,应当如何救济却无任何规定。

四、完善人民代表刑事豁免权的思考

1、现行犯的界定

“现行犯”,一般是指正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发现的。有下列情形之一的“重大嫌疑分子”,也应视为“现行犯”:被害人或者在场亲眼看见的人指认其犯罪的;在身边或者住处发现有犯罪证据的;犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的;有毁灭、伪造证据或者串供可能的。实践中,被“提请许可”采取强制措施的人大代表往往是经济方面的犯罪嫌疑人。经济犯罪是否属于“现行犯”?一般来说,经济犯罪不论是正在实施或者已经实施,一经发现,也应视为“现行犯”,因为结案之前其都存在妨碍办案的可能。况且,人大的许可审查主要是确认代表身份,审查案件是否涉及该人大代表依法行使职权,而不对案件本身深究。

2、人大及其常设机构的折衷程序性审查

人大的审查究竟是程序性审查还是实体性审查,主要是追溯《代表法》的立法本意是什么。《代表法》之所以对人大代表的人身自由给予特别保护,主要是为了保障人大代表执行职务不受阻挠,避免其因履行代表职务而遭受打击报复,并非人大代表享有超越法律的特权。这从《代表法》第一条“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权,履行代表的义务,发挥代表作用,根据宪法,制定本法”就可看出。因此,笔者认为人大应坚持程序性审查原则。理由有几点:第一,人大常委会在行使许可权时,如果进行实体性审查,无疑与我国司法独立原则相悖逆,有越权之嫌。第二,认定代表是否构成犯罪,必须遵循严格的诉讼程序,由具备法律专业知识的法官通过严肃的庭审程序作出决定。第三,“法律面前人人平等”,实体性审查容易导致许可权成为人大代表的保护伞和挡箭牌。从而使人大代表身份成为减轻或逃避处罚的砝码。“程序性审查”具体审查哪些问题?在实践中人大应当审查两项内容:一是代表身份。这是代表享有人身特别保护权的前提。二是案件背景。即案件是否涉及人大代表依法履行代表职权,是否存在打击报复、政治陷害情形。对于与代表履行职权无关的、司法机关认为有必要采取强制措施的违法犯罪行为,人大常委会即当许可,至于犯罪实施、犯罪证据,则无需进行实体性审查。

3、许可机关程序的设置

关于许可的“主体”,法律规定是明确的,即“本级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会”,而且用语是刚性的没有变通的余地。通常情况下,地方人大常委会随时召集常委会会议也没有太大困难,人大代表被采取强制措施的情况在一个地方也不会太多。因此,“常委会会议”为“许可”主体问题不大。

问题是坚持人大常委会审批制和职务犯罪案件上提一级批捕的时间衔接问题如何解决,如何在几个工作日内完全两次程序上和实体上的审批程序。对此,笔者以为《刑事诉讼法》立法之初,并没有对职务犯罪案件批捕作出例外规定,故原有的办案时间限制是基本合理的,而高检院职务犯罪案件批捕上提一级的规定,明显是对《刑事诉讼法》的修正,原来的法定办案期间已经严重缩水,如果坚持上提批捕原则,就要修订职务犯罪案件的办理时限。在《刑事诉讼法》修订前,可由高检院联合全国人大法工委对此问题作出补充规定。

4、诉讼化的审批程序设置

建立合理有效的申诉机制。人大主席团或者人大常委会作出许可与不予许可的决定出于种种原因,不免存在错误,因而必须建立相关的救济途径予以补救。首先,司法机关对于人大主席团或者人大常委会作出不予许可的决定不服的,应当有权要求人大主席团或者人大常委会进行复议,如果对复议结果仍不服的,可以提交上一级司法机关,请求上级司法机关提请上级人大常委会撤销该不予许可的决定。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条明确规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。因此,建立这种制度有法律依据和可操作性。其次,作为涉嫌犯罪的人大代表,对于人大主席团或者人大常委会作出许可的决定不服的,也有权要求人大主席团或者人大常委会进行复议,如果对复议结果仍不服的,可以请求上级人大常委会撤销该许可的决定。再次,对于在人大会议前一个月和在会议期间,人大主席团因为对该代表采取强制措施、审判会影响人大会议的正常召开而作出不予许可决定的,在人大会议闭会后,有关司法机关可以用相同的事实和证据再次提请人大常委会要求采取强制措施或进行审判;其他情形作出的不予许可决定,有关司法机关除了提请复议和提交其上级机关提请上级人大撤销该决定外,不得再次以相同的事实和理由要求人大主席团或者人大常委会对该代表采取强制措施、审判,但人大以事实不清、证据不足不予许可的,在发现新的事实和证据后可以再次提请。

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