社会矛盾化解视野下的民行息诉和解新机制探索

发布时间:2011-7-19 10:36:51作者:江门市人民检察院 浏览:

社会矛盾化解视野下的民行息诉和解新机制探索

民行科蓝美洁

 [内容摘要]息诉和解工作是民事行政检察工作的重要组成部分。然而在传统观念下,民行重抗诉轻息诉,息诉和解工作开展形式单一,无法可依等系列问题严重制约着息诉和解工作的发展,这与当前推动社会矛盾化解等三项重点工作的思路以及广大人民群众的现实需求不相适应,迫切需要改变观念,探索建立系列民行息诉和解的新机制,以推动息诉和解工作的成效,从而满足民行检察发展的客观要求。

[关键词] 社会矛盾化解  民事行政检察  息诉和解

当前在民行检察实践工作中,息诉和解工作职能正发挥着日益重要的功能,以江门为例,自2007年到2010年四年间,共受理589宗民事行政申诉案件,有456件作了诸如不立案、不提请抗诉、终止审查等不同类别的息诉处理,占受理案件的77.4%,足见其在办案工作中的重要性,然而长久以来,民行部门作为办案业务部门强调更多的是依法以理性严谨的工作态度,依据事实,适用法律,作出处理结果,而对于通过以说服、疏导等方式促使当事人和解或使当事人接受判决、裁定作为核心内容的具体息诉和解工作则未给予足够的重视。当前,在中央“三项重点工作”指引下,民行息诉和解工作应有理念上的突破和机制上的创新。

一、社会矛盾化解视野下的民行息诉和解理念转变

(一)现行民行息诉和解工作发展的难题和困惑。理论上民行息诉和解工作对于维护司法权威起着重要作用,而实践中却未能得到很好的推动发展,究其原因主要在于:1、立法和相关规范的缺失。纵观《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等法律法规和司法解释均没有对检察息诉和解工作作出明确界定和规范,是否由民行检察部门做息诉和解工作,如何把握做息诉和解工作的度等问题仍旧存在分歧,息诉和解处于一种“只有经验可借鉴,没有规章可遵循”的状态[]。2、工作考核机制的不均衡。传统观念认为,根据法律规定,民行部门的主要职责是通过办理民事、行政抗诉案件,对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督。故此,重抗诉轻息诉的观念存在普遍性,民行工作的绩效考核标准也主要体现在抗诉案件数量和质量上,而对息诉案件则被认为是反映不出工作成效而被弃置一隅,成为附带性工作,实践操作中许多地方甚至贯彻着“惩劣不奖优”[]的理念,办案人员花费众多心思成功化解当事人矛盾的息诉案件,却未能在绩效上得到应有的肯定,而一旦某些特定息诉工作,当事人因不服处理结果出现吵闹缠纺等问题则被追究责任,这样的机制下办案人员易产生“不想办理又不敢放弃”心理,更无从谈起对息诉和解工作的积极推进。

(二)社会矛盾化解视野下民行检察工作的理念转变。1、对社会矛盾化解战略的解读。2009年12月18日,全国政法工作会议明确提出政法工作要深入推进社会矛盾化解等三项重点工作,其中社会矛盾化解排在了首位,要求当前政法工作要抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,确保社会和谐稳定,这一战略的转变体现了政法工作对当前我国处于经济社会发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期这一经济社会发展现状的充分考虑。2、理念的相应转变。化解社会矛盾战略的提出为推动当前民行息诉和解工作的改革和深入发展提供了重要契机,民行检察工作作为检察法律监督职能的重要组成部分,负责对民商事和行政案件进行法律监督的工作性质决定了其必须经常面对广泛而复杂的社会矛盾,与基层广大人民群众的日常生产生活事务联系紧密,因此民行部门作为检察对外的重要窗口,站在了处理民生矛盾的前沿阵地,与化解社会矛盾的战略理念能产生强烈的共鸣,尤其是民行息诉和解工作,有着高效定纷止争、利民便民的特点,在化解社会矛盾重点工作中,更是占据着不可替代的重要地位。由此民行息诉和解工作从理念上不再是该不该做,而是转变为怎样做好的问题。

二、确定民行息诉和解工作的范畴

(一)界定民行息诉和解工作的范畴。我国法律目前对于民行可申诉案件的范围规定得极为宽泛,许多申诉人往往只凭纯粹的主观感受便前来申诉,申诉情形五花八门,归结来说主要有:(1)生效判决裁定确有错误,符合《民事诉讼法》第179条的相关规定。(2)生效判决裁定认定事实,适用法律正确,合法合理,当事人对法律理解存在偏差。(3)生效判决裁定认定事实,适用法律正确,合法但不够合理,当事人利益分配失衡,双方矛盾未能得到解决。(4)生效判决裁定存在一定瑕疵,但对判决结果影响不大,没有抗诉必要。(5)生效判决裁定本身没有问题,但因为当事人自身原因,对举证责任分配和证据效力的认识不足,未能合理举证导致败诉。(6)对具体执行行为不服。除上述第一项依法应当作抗诉或提请抗诉决定外,其余五项都可以纳入息诉和解工作范畴。

(二)明确抗诉、息诉与和解的相互关系和定位。当前,在社会矛盾化解理念指引下,各地大大推进了民行息诉和解工作的步伐,许多经检察和解成功的案例纷至沓来,然而细细研究某些案例,似乎在认识上存在偏颇,认为即使生效判决确有错误,只要当事人有和解意愿,就不选择抗诉,直接通过和解把矛盾化解了即可。对此,法律有明确规定,民事行政检察的职能是通过对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督,维护司法公正和司法权威,保障国家法律的统一正确实施。由此,作为法律监督部门,对于确有错误的判决裁定提出抗诉是依法维护司法公正和权威的要求,不能仅仅简单停留在解决眼前矛盾的层面上,求一时之便利解决而弃法律尊严于不顾,以放弃抗诉为条件来“交换”和解协议的达成[]。需要明确的观点是依法抗诉同样是化解社会矛盾的一种方式,且是一种更为严谨规范的方式,因为如果是正确抗诉,法院通过再审纠正原先的错误,作出正确裁判,能从根本上维护法院判决的司法权威。

而对于息诉与和解,法律无明确界定,实践中只要不符合抗诉条件的案件依法都纳入息诉范畴,和解应是息诉的一种特殊方式,息诉工作可通过释法说理方式开展,也可通过和解方式开展,实践证明,和解是化解社会矛盾最为有效的息诉方式,只要有和解可能,都应当贯彻“和解优先”原则。

三、探索民行息诉和解工作新机制

(一)建立息诉和解心理评估预案机制。实践表明,除却极少数无理纠缠的申诉人外,其他绝大部分前来申诉的当事人都存在某种其自身无法解开的心结,其中或是因为对法律的错误理解,或是因为判决确实存在一些不合理等等,因此,在不能抗诉的情况下作为办案人员要化解当事人的矛盾首要是找准当事人心结,做好评估预测,这包括(1)全面深入审查案件,发现问题的核心,尽可能在案件中找到分别对双方有利与不利的事实与证据。(2)充分听取当事人的意见,通过与当事人的进一步沟通,尽可能了解当事人的想法、看法及产生心结的背景原因。(3)运用基本心理学分析法对申诉人心理类型进行分类。在与当事人沟通了解的基础上,对申诉人申诉心理与动机进行初步分类,目前实践中主要有几类:争取钱财型、追求合理型、仇视心理性、权利用尽型、“闹能取胜”型[④]。综合上述工作基础,可针对每个案件不同情况做好预案:争取钱财型涉及当事人切身的实际经济利益,因而当事人往往对事实和证据的理解以偏概全,因而必须严格依据法律和诉讼规则,确实存在利益分配上偏颇的,依据对双方有利与不利的综合因素来做和解工作,不同意和解的要做好全面细致释法说理;追求合理型当事人往往要求法律绝对的公平合理,因而确实存在合法不合理情况的,应当从实际公平出发尽量做和解,达到平衡,和解不成需要结合法律自身的有限性和社会生活的规律现状,用贴心的话化解当事人的困惑;仇视心理型双方当事人往往积怨甚深,诉讼通常只是发泄怨怒的方式,无论哪方胜诉,对方都会前来申诉,因此应侧重做好双方当事人的仇恨心理疏导来达到和解效果;权利用尽型当事人往往考虑有权利就不要浪费了,即使没有特别的理由也要前来申诉,对此,只需按正常程序审查和答复即可;“闹能取胜”型当事人多是受了社会上某些不良现象影响,以为采取吵闹,纠缠不止的方式就能有所收获,对此必须严格依法,弄清是非,必要时要适当教育当事人。

(二)建立息诉和解综合联动机制。息诉和解工作并非检察一家之事,需要尽可能举各方之力以达到尽快化解社会矛盾的实效,笔者认为,目前具有可操作性机制为:(1)建立民事行政检察和解与人民调解、行政调解和司法调解的联动机制。当事人的矛盾往往不是孤立存在的,而是与其生活的环境和周围因素紧密相连的,因此可以在办理息诉和解工作中根据个案情况邀请当事人的亲属、好友、所在单位等相关人员参与息诉调解,把人民调解和社会调解的力量融合进来。息诉和解还往往牵涉到众多相关的行政部门,办案中遇到适时情况,可以加强与信访、司法所、城建、国土、劳动与社会保障部门等行政执法部门的协作,取得他们的理解、支持和配合,调动一切积极因素,发挥多方优势,共同探讨息诉和解方案,保证息诉和解的准确有效行使。(2)推行公开听证。在前述“大调解”格局的基础上,可以根据个案需要,如申诉人长期缠诉的疑难复杂案件或在辖区内社会影响较大的案件等举行公开听证。依据“程序参与原则”,那些利益或权利可能会受到民事裁判直接影响的人,应有充分的机会富有意义地参与民事诉讼的过程,并对裁判结果的形成发挥其有效的影响和作用[]。该理论在检察息诉和解工作中同样有效,通过公开听证,使案件处理公开化,案件的相关事实、证据都在公众面前一一展示,当事人当面对质,提出意见及反驳观点,同时可以邀请人大代表、政协委员、当地政府部门、人民监督员、乡村基层组织负责人以及群众代表等,让更多的人参与进来,并让参与旁听的人员各自发表自己的意见,对案件办理的程序和结果进行评判[],最后统一意见。(3)建立与派驻镇(街)检察室的联动。今年以来江门市检察机关适应发展的要求,在全市人口较多、信访量较大、治安问题突出、辐射功能较强的中心镇(街)设置派驻检察室,目前已设立有29个派驻镇(街)检察室,基层检察室作为检察机关法律监督触角向基层向农村的延伸,有着天然的接触群众服务群众的良好基础,对于一些疑难的基层息诉和解案件可以充分发挥检察室驻地作用,及时沟通,及时调解。(4)建立与代理律师的联动。代理律师是当事人选择的利益代言人,直接接触和了解当事人的状况,并且了解法律专业知识和谈判技巧,建立与代理律师的联动,在无法支持抗诉的情况下积极说服律师参与到息诉和解工作中,可以有效提高息诉和解的成功率。

(三)建立息诉和解协议的履行机制。经检察机关和解后双方当事人所达成的口头或书面和解协议,其法律性质究竟如何?其能否像普通契约一样具有请求力和执行力等等问题,目前在法律规定中仍旧处于空白,然而民行检察实践中已经有了迫不及待的需求。在具体实践中,笔者认为,当事人基于对私权的处分原则而在判决后达成和解,在不违反法律,不否认原判决既判力,也不损害社会公共利益的前提下,应当有效,但由于目前法律并未赋予其直接的强制执行力,因此对于该类和解的履行,检察机关应特别注意与法院执行部门的协调,并区分两类情况:首先,对于没有进入执行程序的,也就是生效裁判的执行权利人没有向法院申请执行的,检察机关应当敦促当事人即时进行一次性的履行,避免引起其它纠纷和争执,实践表明即时履行是目前司法体制下检察机关能够采取的最有效方式,如果遇到不能即时履行和解协议的案件,囿于目前职权的限制和缺乏法律规定的情况下, 检察机关也可以采取跟踪监督等方式督促履行。其次,对于已进行执行程序的, 笔者认为,参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序第28条:“申请执行时效因申请执行,当事人双方达成和解协议、当事人一方提出履行要求或者同意履行而中断。从中断时起,申请执行时效期间重新计算。”这一相关司法解释的精神,在民事检察申诉中,双方当事人达成和解协议的,也应作为执行时效中断的事由。实践中,检察机关应当及时与法院执行庭就当事人达成和解协议情况进行沟通,告知当事人向人民法院申请依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条规定办理执行和解。这种做法,实际上将检察和解与法院执行和解作出了区分,进一步廓清了检察机关与审判机关在检察和解和执行和解中地位、身份的不同,有利于理论上为检察和解定名分,也有利于实践中的操作[]

(四)建立风险预警机制。息诉和解要真正实现社会矛盾化解的功能,防止和避免激化矛盾或引发新的矛盾,风险预警必然会成为一个重要环节。风险预警必须贯穿于申诉案件办理的全过程(1)事前的风险告知。立案之初,就可通过权利义务风险告知书的方式告知双方当事人民事申诉案件的立案依据、审查程序、当事人可以在法律规定的范围内行使民事自由处分权以及当事人可能承担的申诉风险以及不利后果等等,目的在于保障当事人的知情权,使当事人在真正自愿的前提下处分自己的权利义务,同时也给当事人打好预防针。(2)事中的沟通协商。案件办理过程中把息诉和解的处理方案及时与当事人沟通,对于当事人提出的方案明确告知可能存在的风险,对于未知风险提出警示注意。(3)事后的说服教育及风险评测。案件办理后对于可能存在继续申诉或缠诉可能的,可适时进行再教育,并将风险提前向人大等相关部门汇报。

    

在社会矛盾化解视野下,民事息诉和解工作处在实践探索的“实然”状态,然而当前理论和法律还未具体明确,因此在实践层面,机察机关应做好谨慎而富有成效的机制探索,把握好尺度,不大包大揽,介入到民事纠纷的裁判领域或用公权力强迫当事人接受和解,但又必须突破封闭意识,积极协调,注意以良好文明的仪表谈吐、熟练的法律知识赢得申诉人的信任,促成符合条件的当事人达成息诉和解,平息纷争,以利于社会稳定和谐[]。在制度构建层面,把民行息诉和解纳入到考核体系,作为一项重要考核指标,建立开展息诉和解机制创新的激励体系。相关部门应把握时机,进行充分的理论论证和汇总实践中的成功做法,做为民事诉讼法全面修订时的立法建议,争取在立法和司法解释中赋予检察机关息诉和解工作一席之地,将权利义务明确化、具体化,使之成为民事行政监督体系中一个有机组成部分,以使得民事检察和解工作能够在法律和制度的规范下科学发展。



注释

[] 李晓明.《对民行息诉工作的探索与思考》[J].人民检察,200011

[] 陈涛.颜利华.周亮.田晶.《和谐视野下民行息诉机制研究》[J].社科纵横,200924

[] 刘辉.《民事检察和解的正当性基础及制度构建》[J].国家检察官学院学报,200917

[] 韦光辉.罗宝强.《如何做好民行息诉工作之我见》[J].检察实践,20051

[] 陈瑞华.刑事审判原理论[M].北京:北京大学出版社,1997.61.

[] 袁胜麦.王思宇.《联合公开答复是息诉的有效方法》[J].人民检察,200512

[] 北京市门头沟区人民检察院课题组.《民事申诉案件检察和解相关理论难题的解析及规则构建设想》[J].检察杂志,20102

[] 刘辉.《民事检察和解的正当性基础及制度构建》[J].国家检察官学院学报,200917

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